北京法院案例:违法建设的认定应考虑相对人对政府的信赖因素

文章首次发表于:衡杓律师官方网站 | 作者:衡杓律师 | 发布时间: 2021-10-12 | 276 次浏览 | 分享到:
自2007年以后关于规模化养殖的相关政策文件相继出台,但相关政府职能部门并未针对相对人涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚,相对人基于对政府的信赖,在此继续进行养殖、种植并无不当,乡镇政府不能仅以相对人未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。

【北京法院观点】
多年来,乡镇政府等政府职能部门并未以涉案建筑物未办理相关审批或备案手续为由,强制相对人停止养殖,表明了政府对于相对人在此进行养殖业的认可。虽然自2007年以后关于规模化养殖的相关政策文件相继出台,但相关政府职能部门并未针对相对人涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚,相对人基于对政府的信赖,在此继续进行养殖、种植并无不当,乡镇政府不能仅以相对人未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。

【基本案情】
李某系北京市顺义区南彩镇某某村村民。
1.2000年9月20日,李某(乙方)与顺义区南彩镇某某村经济合作社(以下简称某某村经济合作社)(甲方)签订《土地种植养殖承包合同》,约定:甲方向乙方提供承包土地49亩,合同期限为30年,自2000年9月20日至2030年9月20日止。甲方要求乙方对承包地精心种植。同期,李某将以其子李某某的名义开办的养殖场迁至上述承包地所在地址,并在此饲养和屠宰猪、鸭、牛、羊等畜禽。
2.2001年年底,在未取得规划和其他部门审批手续的情况下,在涉案土地上建设了总面积约4800平方米的一层砖混钢架结构的建筑物。1.所有建筑物的高度均为3.3米,主体均为砖混结构,其中办公室、厨房、职工宿舍、库房和浴室的房顶均为彩钢瓦加保温层,饲料加工室、车库、厕所以及饲养动物的圈舍的房顶均为石棉瓦加保温层。2003年所有建筑物全部建设完毕。2.上述建筑物在建设之前,未取得过规划、设施农业等任何政府部门的审批、备案手续。3.上述建筑物归其家庭共有,且自建成以后,李硕未对上述建筑物进行过翻建、改建和扩建。
3.2019年3月18日,南彩镇政府向李某作出〔2019〕第148号《限期拆除通知书》
4.2019年3月20日,向顺义区政府提出行政复议申请,要求撤销该《限期拆除通知书》。
5.2019年3月21日,南彩镇政府向李某作出〔2019〕第167号《催告书》
6.2019年3月23日,南彩镇政府向李某作出〔2019〕第161号《拆除通知书》”
7.2019年5月10日,顺义区政府作出顺政复字〔2019〕44号《行政复议决定书》
8.2019年6月4日,南彩镇政府向李某作出(2019年)第1号《限期拆除决定书》
9.2019年6月10日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《催告通知书》
10.2019年6月10日,南彩镇政府向李硕作出(2019年)第1号《强制拆除公告》,
11.2019年7月15日,南彩镇政府将养殖场内面积约为4800平方米的建筑物全部予以强制拆除。
因不服南彩镇政府强制拆除涉案建筑物的行为,李硕依法向一审法院提起行政诉讼,要求确认南彩镇政府对聚发养殖场的强制拆除行为违法。

【法律知识分析】

一、关于行政赔偿
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此,公民取得国家赔偿,应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件,且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。
本案中,南彩镇政府对养殖场的强制拆除行为已被生效判决确认违法,南彩镇政府应对赔偿请求人的合法权益损失承担赔偿责任。
关于李某是否有权提起本案赔偿之诉的问题,李某作为涉案聚发养殖场的实际经营人及涉案建筑物的建设人,是南彩镇政府所作《限期拆除决定书》《强制拆除决定书》等的行政相对人,有权提起本案赔偿之诉。

二、关于涉案用于养殖和种植的建筑物是否系违法建设
关于规模化养殖的政策规定,最早可追溯到2007年出台的《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》(国土资发〔2007〕220号),此后相关部门陆续出台了相关规范性文件。
而涉案养殖场于2001年至2003年建设,此后未进行翻建、改建或扩建。上述规定并不具有溯及既往的效力。
多年来,南彩镇政府等政府职能部门并未以涉案建筑物未办理相关审批或备案手续为由,强制其停止养殖,亦未针对涉案建筑物未补办相应审批或备案手续的行为予以处罚。
李某一方在此养殖、种植,存在一定的政府信赖利益。现有证据不能证明其改变了用于养殖的建筑物为非农业用途,故不能仅以涉案建筑未取得规划许可手续为由,认定涉案建筑物中用于养殖和种植的建筑物为违法建设。
现南彩镇政府将涉案所有建筑物均认定为违法建设并强制拆除,给李某造成了直接物质损失,应对涉案用于养殖和种植的建筑物损失理应承担相应的赔偿责任。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条规定,对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定。因客观原因无法鉴定的,法院应当结合当事人主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。因涉案建筑物已经被拆除,失去鉴定条件,一审法院结合双方当事人的主张、在案证据以及生活常识等酌情确定室内物品损失的赔偿数额并无不当,法院予以认可。

三、关于养殖场内办公室、厨房、职工宿舍、库房、车库、厕所、浴室等非养殖设施应否赔偿的问题
在规模化养殖的相关规定出台后,李某未依法补办规划许可手续,上述设施已不具备合法性,故其赔偿请求缺乏法律依据,法院不予支持。

四、关于养殖场内水利、电力设施设备应否赔偿的问题
水利、电力设施设备属于李某的合法财产,根据举证责任分配,南彩镇政府未举证证明其强拆时对养殖场内的水利、电力设施设备进行了妥善处理且未损毁相关设施,故南彩镇政府对该项损失应承担相应的赔偿责任。
关于养殖场内室内物品的损失应否赔偿的问题。室内物品属于李某的合法财产。南彩镇政府在实施强制拆除行为时未制作笔录,虽制作物品清单,但未交由李某签字确认。提交的现场录像光盘亦不能证明其对涉案建筑物内的所有物品均进行了清理,且录像中涉案建筑物内被搬出的物品数量与制作的物品清单上记载的物品数量不能一一对应。强制拆除涉案建筑后,亦未同李某办理物品交接手续,南彩镇政府应当对室内物品的损失承担相应的赔偿责任。因物品已经丢失,实际价值情况不明,酌情确定室内物品损失的赔偿数额。


如果想了解具体案情,请查询“(2021)京03行赔终74号”

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